環境保護部有關負責人就《排污許可管理辦法（試行）》有關問題答記者問 |
環境保護部近日發布《排污許可管理辦法（試行）》（環境保護部令第48號，以下簡稱《管理辦法》）。環境保護部有關負責人就《管理辦法》的立法思路、主要內容和實施重點等內容回答了記者提問。
問：近日環保部發布《管理辦法》，請介紹一下編制的背景和編制依據是什么？
答：我國從上世紀80年代后期開始，各地陸續試點實施排污許可證制度，至今共有28個省（區、市）出臺了排污許可管理相關地方法規、規章或規范性文件，總計向約24萬家排污單位發放了排污許可證，積累了大量實踐和管理經驗，但也暴露出不少問題，如排污許可制其基礎核心地位不突出，多項環境管理制度交叉、重復，污染源“數出多門”、“多頭管理”；依證監管力度不足，處罰結果不能形成震懾；排污單位污染治理責任落實不到位，缺乏履行環境保護責任的主動性等。
從“十三五”開始，我國無論是在法律層面還是政策層面均全力推動排污許可制度改革。從法律層面看，我國2017年修訂的《水污染防治法》、2015年修訂的《環境保護法》、2014年修訂《大氣污染防治法》等均進一步明確提出實行排污許可管理制度，并較原法有了更為具體的規定和更為嚴厲的處罰。從政策層面看，中國共產黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會均提出要求完善污染物排放許可制。其中《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，完善污染物排放許可制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度；《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》要求，完善污染物排放許可證制度，禁止無證排污和超標準、超總量排污；《生態文明體制改革總體方案》要求，完善污染物排放許可制，盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企事業排放許可制，依法核發排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規定排污；《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》要求，改革環境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源的企事業單位排放許可制。
2016年11月，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于印發控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發〔2016〕81號）（以下簡稱《實施方案》），表明我國的排污許可制度改革正式啟動。為落實《實施方案》，我部于2016年12月發布《排污許可證管理暫行規定》以下簡稱《暫行規定》）。《暫行規定》的實施對規范排污許可制度改革和排污許可證的核發工作起到積極作用，但《暫行規定》只是文件而不是部門規章，為進一步夯實法律基礎，我們在《暫行規定》的基礎上，并認真總結了火電、造紙行業先行先試的成功經驗，制定并發布了這部《管理辦法》。
問：《管理辦法》編制的原則是什么？
答：在《管理辦法》編制全過程中，我們主要遵循以下幾點原則。
一是依法依規制定。《管理辦法》在《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》的框架下，依法規定排污許可的管理對象，明確和細化了排污單位應持證排污和環保部門應依證監管的法律要求，對排污單位承諾制、信息公開、自行監測、臺賬記錄和執行報告等要求做出了具體規定。
二是落實改革要求。《管理辦法》全面落實《實施方案》提出的排污許可制度實施的各項要求，體現在規范有序發放排污許可證、落實企事業單位主體責任、加強監督管理并強化信息公開和社會監督、建立覆蓋所有固定污染源的排污許可制度等方面。
三是政策平穩延續。《管理辦法》對我部已發布的《暫行規定》內容進一步細化和強化，同時根據部門規章的立法權限，結合火電、造紙行業排污許可制實施中的成功經驗和問題，對排污許可證申請、核發、執行、監管全過程的相關規定進行完善，并進一步提高可操作性。
四是突出各方責任。《管理辦法》注重強化排污單位污染治理主體責任，要求排污單位必須持證排污，無證不得排污，并通過建立企業承諾、自行監測、臺賬記錄、執行報告、信息公開等制度，進一步落實持證排污單位污染治理主體責任。改變“保姆式”環境管理模式，建立企業自我監測、自我管理、自主記錄和申報，環保部門依規核發、按證監管的法律制度框架。
問：《管理辦法》的主要內容是什么？
答：《管理辦法》分7章共68條，第一章總則共11條，第二章排污許可證內容共11條，第三章申請與核發共10條，第四章實施與監管共10條，第五章變更、撤銷、延續共9條，第六章法律責任共9條，第七章附則共8條。《管理辦法》規定的主要內容概括起來包括以下幾點。
一是《管理辦法》規定了排污許可證核發程序。《管理辦法》依據國辦印發的《實施方案》，依法規定排污許可證申請、審核、發放的一個完整周期內，企業需要提供的材料、應當公開的信息，環保部門受理的程序、審核的要求、發證的規定以及污染防治可行技術在申請與核發中的應用。明確了排污許可證的變更、延續、撤銷、注銷、遺失補辦等各情形的相關程序、所需資料等內容。同時規定了分類管理的要求和分級許可的思路，明確排污許可證的有效期。
二是《管理辦法》明確了排污許可證的內容。《管理辦法》規定排污許可證由正本和副本兩部分組成，主要內容包括承諾書、基本信息、登記信息和許可事項。其中前三項由企業自行填寫；最后一項由環保部門依據企業申請材料按照統一的技術規范依法確定。《管理辦法》規定核發環保部門應當以排放口為單元，根據污染物排放標準確定許可排放濃度；按照行業重點污染物許可排放量核算方法和環境質量改善的要求計算許可排放量，并明確許可排放量與總量控制指標和環評批復的排放總量要求之間的銜接關系。
通過排污許可證，我們對企業的環境監管逐步從企業細化深入到管每個具體排放口，從主要管四項污染物轉向多污染物協同管控，從以污染物濃度管控為主轉向污染物濃度與排污總量雙管控，特別針對當前霧霾防治，在排污許可證中增設重污染天氣期間等特殊時段對排污單位排污行為的管控要求，從而不僅推動了對固定污染源的精細化監管，同時將排污許可更好地環境質量改善要求密切掛鉤，推動固定污染源的精細化管理。
三是《管理辦法》強調落實排污單位按證排污責任。《管理辦法》規定，排污許可是環保部門依據排污單位的申請和承諾，通過發放排污許可證來規范和限制排污行為，并依證監管的環境管理制度。排污單位承諾并對申請材料真實性、完整性、合法性負責是排污單位取得排污許可證的重要前提。排污單位必須持證才能排污，無證不得排污。持證排污單位必須在排污許可證規定的許可排放濃度和許可排放量的范圍內排放污染物，并應開展自行監測、建立臺賬記錄、編寫執行報告，確保嚴格落實排污許可證相關要求。《管理辦法》同時對無證排污、違法排污、材料弄虛作假、監測違法、未依法公開環境信息等5種情形設定了處罰條款。
四是《管理辦法》要求依證嚴格開展監管執法。《管理辦法》提出監管執法部門應制定排污許可執法計劃，明確執法重點和頻次；執法中應對照排污許可證許可事項，按照污染物實際排放量的計算原則，通過核查臺賬記錄、在線監測數據及其他監控手段或執法監測等，檢查企業落實排污許可證相關要求的情況。排污許可證對排污口的具體化規定，對依法監管的內容逐一進行了明確和細化，實現了排污單位排污口的“卡片式管理”，目前河北、上海等地已經將每個排放口的各項要求，做成二維碼貼在排放口標識牌上，環境執法人員到現場直接掃描二維碼，即可知道這個排放口的所有環境信息，包括許可濃度、許可排放量、監測要求、在線監測情況、歷史執法記錄等等，避免出現執法部門面對量大面廣的排放口，不知道應該檢查哪個，具體到某個排放口不清楚應該排多少的問題，這不僅為環境執法提供極大便利，也為社會公眾監督提供了更大的平臺。
五是《管理辦法》強調加大信息公開力度。《管理辦法》規定企業應在申請前就基本信息、擬申請的許可事項進行公開，在執行排污許可證過程中應公開自行監測數據和執行報告內容；核發環保部門在核發排污許可證后應公開排污許可證正本以及副本中的基本事項、承諾書和許可事項。監管執法部門應在全國排污許可證管理信息平臺上公開監管執法信息、無證和違法排污的排污單位名單。
六是《管理辦法》提出排污許可技術支撐體系。《管理辦法》明確環境保護部負責制定排污許可證申請與核發技術規范、環境管理臺賬及排污許可證執行報告技術規范、排污單位自行監測技術指南、污染防治可行技術指南等相關技術規范。同時明確環境保護主管部門可通過政府購買服務的方式，組織或者委托技術機構提供排污許可管理的技術支持。
問：去年，環保部發布了《排污許可證管理暫行規定》，《管理辦法》和已發布的《暫行規定》是什么關系，兩者有什么區別？
答：《管理辦法》是《暫行規定》繼承和發展，是對同一件事情兩個不同發展階段的規定，因此《管理辦法》發布實施后，《暫行規定》當中與之不符的內容不再實施。《暫行規定》分5章共37條，修改后《管理辦法》分7章共68條，兩者的主要區別主要在以下6個方面。
一是調整了排污許可證的內容。將排污許可證的主要內容由原來《暫行規定》的“基本信息、記載信息、許可事項、管理要求”四個方面修改為“基本信息、登記信息、許可事項和承諾書”四個方面。其中將《暫行規定》中的“管理要求”作為許可事項的一部分，不再單列，進一步明確排污許可證中載明的環境管理要求應作為今后依排污許可證執法的依據；將“排污單位承諾書”作為許可證的一部分，是為了進一步明確企業污染治理主體責任。
二是明確了許可排放濃度和排放量的確定方法。將《暫行規定》中許可排放濃度和排放量的確定原則進行細化，明確按污染物排放標準許可排放濃度，細化許可排放量確定依據和步驟，進一步規范許可事項的確定。
三是調整了核發權限。為充分與省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革工作相銜接，《管理辦法》明確無論是重點管理還是簡化管理，均由排污單位生產經營場所所在地的設區的市級環境保護主管部門核發排污許可證。同時提出地方性法規對核發權限另有規定的，從其規定。
四是細化規定了排污許可制的5項具體制度。包括企業承諾、自行監測、臺賬記錄、執行報告、信息公開等5項制度的具體規定。
五是增加法律責任一章。明確了核發環保部門和排污單位的法律責任。規定核發環保部門在受理、核發排污許可證以及在按排污許可證監管執法中依法給予行政處分的7種情形；規定了排污單位無證排污、違證排污、材料弄虛作假、自行監測違法、未公開信息等5種情況的處罰條款。
六是在附則中增加了對存在歷史遺留問題的企業申請排污許可證的程序和相關要求進行了規定。
問：黨的十九大報告提出“強化排污者責任，健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度”。實施排污許可制是貫徹落實十九大精神、強化排污者責任的重要舉措，是提高環境管理效能、改善環境質量的重要制度保障。請問，排污許可制度在強化排污者責任，健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等方面是如何考慮的？
答：實施控制污染物排放許可制，是“十八大”以來推進生態文明建設、改革環境治理基礎制度的一項具體舉措，是落實排污者責任的重要抓手，在強化排污者責任方面，主要有以下幾點考慮。
首先，《管理辦法》規定，排污單位應當自覺及時申領排污許可證，對申請材料的真實性、準確性和完整性承擔法律責任，承諾按照排污許可證的規定排污并嚴格執行；明確企業負責人和相關人員環境保護責任，自覺接受監督檢查；依法開展自行監測，建立環境管理臺賬，如實向環境保護部門報告排污許可證執行情況，依法向社會公開污染物排放數據并對數據真實性負責等內容。這一系列制度安排構成了企業守法排污的制度體系，促使企業自覺履行環保責任，通過企業長期監測數據和管理信息，形成可追溯的企業實際排放量檔案，建立從過程到結果的環境守法完整證據鏈條。
其次，《管理辦法》要求在核發階段，企業在排污許可證申請前公開擬申請的內容，核發環保部門在核發排污許可證后應公開排污許可證正本和副本中的基本信息、許可事項；在執行階段，企業應公開執行報告，環保部門應公開對企業持證排污、按證排污執法檢查的結果。通過一系列的強制信息披露要求，增加固定污染源管理的透明度，積極引導社會公眾監督污染治理的全過程。
再次，《管理辦法》還提出，環境監管部門應當結合排污單位環境信用記錄，合理確定執法監管重點和檢查頻次，并對監督執法的結果進行記錄。
最后，《管理辦法》用一整章規定的法律責任，明確了企業無證排污、違證排污、監測違法、材料弄虛作假、未依法公開等情形的法律責任，并根據違法情形規定對應罰則、按日連續處罰直至限產、停產等處罰措施。
通過排污許可申請、核發、實施、監管一系列管理，明確和強化了企業主體責任，構建了落實責任的路徑，規范了環保監管責任，建立企業自我管理、自我監測、自主記錄和申報，環保部門依規核發、按證監管的制度框架，逐步改變企業違法、環保部門瀆職的怪圈。
問：前面您說過，排污許可推動了環境監管由濃度監管為主向濃度和總量監管并重，《管理辦法》是如何推動這項改革任務的呢？
答：總量控制制度實施以來對減少污染物排放總量改善環境質量起到了積極作用，在落實政府環保主體責任方面成效顯著。但長期以來，推進排污單位主動減少污染排放，強化排污單位治污主體責任仍然是薄弱環節。此次《管理辦法》明確提出排污單位許可排放濃度和許可排放量的法律要求，進一步明確許可排放量就是其總量控制指標，在法律層面解決了企業排污總量控制的法律責任問題。同時為了確保排污單位做到達總量排放，在管理辦法中設計了自行監測、臺賬記錄和執行報告等法律制度，要求排污單位能夠監控自己的總量排放情況，這就像排污單位自己建立了一套“環境會計”制度，充分了解自身排放了什么、排放了多少、怎么排放的以及如何控制排放。
此次排污許可制度改革很重要的一個內容，就是統一排污單位的污染物排放總量的核算原則。我國的《大氣污染防治法》、《環境保護法》、《水污染防治法》也都有排污企業污染物排放不得超過總量控制要求的規定。長期以來，由于各項制度對企業污染物排放的管理對象和污染物種類、許可量的確定以及實際排放量的計算方法等并不一致，因此，嚴重影響了對超總量排放行為進行處罰。排污許可改革正是要在現有各項管理制度實踐的基礎上，按行業規定每個企業許可排放量的確定方法，規定監測方法，統一實際排放量的計算方法，這樣將為企業超總量排污處罰奠定堅實基礎，從而真正實現對企業污染物排放總量的有效管控，同時解決一企多數的問題，更好發揮環境保護稅、排污權交易等經濟手段的調節作用，提高環保部門污染源精細化管理水平。
問：自2016年國務院發布《實施方案》以來，環保部做了哪些工作，現在取得了什么樣的成效，下一步將如何推進相關工作？
答：《實施方案》發布后，環保部以強化立法為統領、以制度整合銜接為重點、以規范排污許可證核發為首要任務，全面落實《實施方案》的各項改革任務。
關于立法。我們積極配合《水污染防治法》的修訂工作，將排污許可改革相關要求寫入修訂后的《水污染防治法》中，強化排污許可制的法律地位；同時為明確排污許可的管理范圍和時限要求，我部于7月28日發布部門規章《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》，明確各行業實施時間和適用的技術規范；近日又發布了本《管理辦法》。這樣兩部排污許可制重要規章均已經出臺，為改革完善排污許可制邁出了堅實的一步。同時我們已經啟動《排污許可管理條例》草案的編制工作。
關于制度銜接整合。我們圍繞排污許可與總量、環評、環境保護稅、排污權交易、環境統計等制度開展銜接工作。目前總量控制制度與排污許可整合的思路已經基本成熟，今后排污許可證中規定的許可排放量就是企業的總量控制指標。結合環評制度改革要求，建立環評與排污許可銜接管理機制，從管理范圍、內容、程序、要求等方面全面銜接兩項制度。我們同時與稅務總局密切溝通，現在已經明確排污許可管理形成的企業實際排放量將作為環境保護稅征收的主要依據，兩部門也對數據共享達成一致意見。同時我們提前建成了全國排污許可證管理信息平臺，大家可以在網上申報排污許可證，看到每個企業的排污許可證和企業定期報告的排放情況等內容，我們也正在加大信息數據共享力度，為后續企業污染物排放信息與環境質量信息、生態保護紅線等空間信息的數據融合打下基礎，逐步走向生態環保大數據時代。
關于規范核發排污許可證。我們用了大量的精力制定相關行業的排污許可證申請與核發技術規范，以及排污單位自行監測指南、可行技術指南等技術規范。截止2017年年底，我們共發布15個行業的排污許可證申請與核發技術規范，10個行業的自行監測指南等配套技術文件。在全國環保系統的努力下，截至2017年12月31日，全國共核發排污許可證兩萬多張，完成15個行業排污許可證的核發工作，基本摸清了行業現狀，為落實企業環保責任、構建新型監管體系打下堅實基礎。
下階段，我們一是將配合上級立法機關加快推動排污許可管理條例的出臺。編制思路是在《管理辦法》的基礎上進行完善，形成排污許可管理條例草案，目前我們已經成立工作組，組建專家團隊，開展了相關工作。二是開展固定污染源清理整頓工作，加快推動排污許可實施，強化對無證排污和不按證排污企業的處罰力度。2017年下半年以火電、造紙為試點，我們已經對幾千家企業開展了排查工作，取得了很好的經驗，今后我們將完善許可證執法制度，開展依證執法，打擊無證排污企業，實現核發一個行業，清理一個行業，達標一個行業，規范一個行業，全面提高固定污染源管理效能。三是不斷完善排污許可信息化工作。積極開展全國排污許可證管理信息平臺與其他固定污染源管理平臺橫向和縱向對接，利用大數據推動排污口信息化工作，大幅度提高環境監管能力信息化水平。
