《河南省大氣污染防治條例》解讀

2017年12月1日，河南省十二屆人大常委會第三十二次會議表決通過了《河南省大氣污染防治條例》，將于今年3月1日施行，標志著河南省大氣污染防治工作法治更加完善，對保護和改善大氣環境，防治大氣污染，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會綠色可持續發展具有重要意義。

《條例》制定的背景

近年來，霧霾天氣已成為廣大人民群眾反映強烈的熱點問題，加強大氣污染防治、改善環境空氣質量已經到了刻不容緩的地步。省委、省政府高度重視我省大氣污染防治工作，出臺了很多舉措，收到了明顯成效。但是，盡管大氣污染改善幅度明顯，但由于產業結構等多種原因，我省當前仍為全國大氣污染較為嚴重的省份之一。根據新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》，結合我省大氣污染防治中遇到的突出問題，制定法規細化相關制度，固化成熟經驗，加強法治治霾力度，十分必要。河南省人大將制定《條例》確定為2017年立法項目“一號工程”，強力推進。此項立法工作結合河南實際，認真貫徹落實黨的十九大精神，堅持科學立法、民主立法和依法立法，在開展廣泛、扎實、細致的調研、起草、論證基礎上，廣納民意、匯聚民智、凝聚共識，最終于2017年12月1日在河南省十二屆人大常委會第三十二次會議上高票通過。

《條例》框架內容

《條例》在堅持法制統一的基礎上，立足于我省實際情況，堅持問題導向，著重細化大氣污染防治各項措施，量化法律責任，增強了立法的針對性和可操作性。

《條例》共分為6章87條

第一章，總則。共10條，明確了立法目的、適用范圍、基本原則，分別對政府及其相關部門責任、企事業單位、社會團體、學校、新聞媒體、基層群眾組織和公民防治義務等作出規定。

第二章，大氣污染防治的監督管理。共17條，主要對功能區劃、達標規劃、總量控制、預警監測、排污許可、環境影響評價、生態補償、自動監測、信息公開、有獎舉報等監督管理措施提出具體要求。

第三章，大氣污染防治措施。分為5節，共34條，分別對燃煤污染防治、工業污染防治、機動車船和非道路移動機械污染防治、揚塵污染防治、農業和其他污染防治作出具體規定。

第四章，重污染天氣應對和重點區域大氣污染聯合防治。共7條，主要就建立重污染天氣預警會商、啟動應急預案、采取應急措施作出銜接性、原則性規定，明確了大氣污染聯防聯控、區域協調聯動機制的相關要求。

第五章，法律責任。共16條，對大氣污染防治監督管理和防治措施設置了對應的罰則。

第六章，附則。共3條，對條例重點用語含義及法規施行日期進行了明確。

《條例》主要特點

1．明確了政府及其職能部門的法定職責。為保障大氣污染防治措施的落實，建立各部門分工負責、齊抓共管的工作格局十分重要。針對上位法規定不具體、可操作性不強的問題，《條例》總結我省近年來成功經驗，根據法律、法規，進一步明確了政府及其相關部門在大氣污染防治中的主要責任。將大氣污染防治責任細化分解到環保、發改、工信、住建、交通等十幾個政府部門。要求縣級以上人民政府加強對大氣污染防治工作的領導，對行政區域內大氣環境質量負責。《條例》規定大氣污染防治考核結果作為對省人民政府有關部門和省轄市人民政府及其負責人考核評價的內容。對未完成國家和省下達的大氣環境質量改善目標或者超過國家和省重點大氣污染物排放總量控制指標的地方，要約談該地方人民政府主要負責人，并暫停審批該地方新增重點大氣污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件，直至該地方完成整改。對重大大氣環境違法行為或者突出大氣污染問題，實行掛牌督辦。

2．建立完善了科學有效的管理機制。在認真學習、總結、借鑒其他省市及我省大氣污染防治攻堅戰斗中取得的成功經驗基礎上，《條例》提煉形成多項具有河南特色、易于操作的制度規范，涉及排污許可、總量控制、考核評價、掛牌督辦、信息公開、有獎舉報、重污染天氣應對、大氣污染聯防聯控以及生態補償等多個方面。比如：實行空氣質量生態補償制度，這是一項在我省環境治理攻堅戰中已經實踐證明了的、行之有效的環境經濟政策。《條例》將這一帶有鮮明導向性的政策上升到地方法規規定，必將更加有力地發揮其經濟杠桿作用，加快推進綠色發展方式轉變。

3．細化了重點領域的大氣污染防治措施。《條例》根據我省實際情況和大氣污染防治工作的客觀需要，分五節對燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業等方面的污染防治措施進行了全面、系統規范。

一是燃煤污染防治方面。我省煤炭在能源消費結構中占75%以上，仍高于全國平均水平8個百分點左右，這種以煤為主、利用效率低的能源消費結構，是造成我省大氣環境污染的重要原因。《條例》提出實行煤炭消費總量控制度，推進煤炭清潔利用，要求縣級以上人民政府按照國家和本省規定要求，制定本行政區鍋爐整治計劃，淘汰、拆除每小時十蒸噸以下的燃燒煤炭、重油、渣油以及直接燃用生物質鍋爐；要發展以熱電聯產為主的集中供熱系統。具備穩定熱源的集中供熱區域和聯片采暖區域內的熱力用戶，應當使用集中供應的熱源，不得新建分散的燃煤供熱設施。加快推進電代煤、氣代煤、清潔能源等項目建設，加強民用散煤使用管理，逐步減少煤炭使用量。　　

二是工業大氣污染治理方面。工業污染一直是我省大氣污染的主要來源之一，多年來的實踐證明，對于工業污染的治理僅僅停留在“末端治理”是遠遠不夠的，必須從源頭上防止和減少工業污染。為強化這方面的法律應對措施，《條例》明確規定實行重污染工業項目清潔生產審核制度，對在城市建成區內人口密集區、環境脆弱敏感區周邊的高污染企業，應當限期搬遷、升級改造或者轉型、退出。對生產過程及儲存、傳輸、裝卸、排放等環節產生的粉塵、氣態污染物的排放和揮發性有機物廢氣的收集處理等，采取嚴格的治理措施，實施全過程污染防治。還規范了大氣排放惡臭氣體防治內容，在人口密集區域，不得新建、改建和擴建石化、焦化、制藥、油漆、塑料、橡膠、造紙、飼料等易產生惡臭氣體的生產項目或者從事其他產生惡臭氣體的生產經營活動。已建成的，應當逐步搬遷或者升級改造。

三是機動車污染治理方面。近年來機動車保有量快速增加，汽車尾氣已經成為影響大氣環境質量的主要因素之一。《條例》從機動車定期檢測、檢測機構管理、路檢路查、機動車維修企業管理等方面作出系統規定，強化機動車所有者和使用者的環保責任，保障在用車穩定達標。針對重型柴油車及非道路移動機械污染嚴重問題，《條例》規定了高排放非道路移動機械使用管理，要求城市人民政府劃定并公布高排放非道路移動機械禁用區，鼓勵高排放機動車船和非道路移動機械提前報廢，減少其帶來的污染。《條例》對優化城市功能和布局，推廣新能源機動車作出規定。要求公務用車和公共交通、出租車、環境衛生、郵政、快遞等行業用車應當率先使用新能源機動車，鼓勵新建居民小區停車位建設相應的充電設施，優先發展城市公共交通，加強城市步行和自行車交通系統建設，引導公眾綠色、低碳出行。

四是揚塵污染防治方面。揚塵污染是我省PM10濃度居高不下的一個主要因素，也是造成霧霾天氣的主要成因之一。《條例》對施工工地、道路揚塵、礦業揚塵、物料堆場、城鎮道路清潔的揚塵防控措施進行了具體規定，明確建設單位應當將防治揚塵污染費用列入工程造價，施工單位應當制定具體揚塵污染防治實施方案，并向當地揚塵污染防治主管部門備案，確保污染防治的措施有效落實。《條例》對房屋建筑、拆遷改造、市政基礎設施施工、城市規劃區內水利工程施工、道路建設工程、園林綠化施工及礦產資源開采等可能產生揚塵污染活動的施工現場、各類物料堆場均提出具體的管理和防治措施要求，易于操作和監管。《條例》還對城鎮道路保潔清掃作業方式作出了具體性規定，明確了運輸車輛的密閉處置和依規定線路行駛的法定義務。

五是農業和其他污染防治方面。秸稈焚燒、落葉焚燒等面源污染對環境空氣質量影響很大，餐飲油煙、燃放煙花爆竹等造成的環境污染，也不容忽視。《條例》規定了縣級以上人民政府應當采取財政補貼、技術指導等措施，廣泛開展秸稈收集、貯存、運輸和綜合利用工作，禁止露天焚燒秸稈、落葉、樹枝、枯草等產生煙塵污染的物質。嚴控餐飲服務業油煙污染物，禁止在政府劃定區域內露天燒烤食品，對排放油煙餐飲服務、經營場所選址和油煙凈化設施的安裝與使用等方面均作出明確規定。對燃放煙花爆竹問題也作出了明確的規定。

4．加大了環境違法行為處罰力度。針對一直以來存在的違法成本低、守法成本高的問題，《條例》進一步加大了處罰力度。一是對一些嚴重違法行為提出了停業、停產整治、關閉、拆除等相對嚴厲的治本措施。如：對新建每小時十蒸噸以下的燃燒煤炭、重油、渣油以及直接燃用生物質的鍋爐的，責令限期拆除；對未按照規定安裝污染防治設施、監測設備不正常運行等行為經行政處罰后仍拒不改正的，責令停產整治。二是對一些經處罰拒不改正的施工揚塵行為，制定了按日連續處罰的規定。三是對一些個體行為也制定了罰則。如對非法焚燒電子廢棄物、油氈、橡膠、塑料、皮革、瀝青、垃圾等有毒有害、惡臭或者強烈異味氣體的物質，對單位處二萬元以上十萬元以下罰款，對個人處五百元以上二千元以下罰款。在城市人民政府禁止區域燃放煙花爆竹的，對單位處以一千元以上五千元以下罰款，對個人處以五百元以上一千元以下罰款。四是對公職人員不作為，未依法履行大氣污染防治監督管理職責的，濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，也作出依法給予處分等專門規定。

（來源：河南省環保廳）