摘 要
揮發性有機物（VOCs）是形成臭氧（O3）和細顆粒物（PM2.5）的重要前體物，當前我國O3污染問題日益凸顯，實施VOCs治理攻堅能有效改善大氣環境質量，補齊大氣污染治理短板，具有顯著的環境效益、經濟效益和社會效益。目前，我國VOCs治理在政府監管層面上仍存在重視程度不足、監管力度不足、監管能力不足的問題，在企業治理層面則表現出無組織排放問題突出、綜合治理效率低下、園區和集群綜合治理水平良莠不齊、監測監控不到位的問題。根據《2020年揮發性有機物治理攻堅方案》，要堅持“三個治污”“五個精準”，在全流程、全環節實施VOCs治理攻堅，在幫扶、監管、監測、考核等方面提供保障，為打贏藍天保衛戰保駕護航。
為確保完成“十三五”環境空氣質量改善目標任務，保障人民群眾身體健康，生態環境部在充分調研的基礎上制定了《2020年揮發性有機物治理攻堅方案》（以下簡稱《方案》），于2020年6月印發實施，在全國開展夏季（6—9月）揮發性有機物（VOCs）治理攻堅行動。本文闡述了VOCs治理攻堅的環境效益、經濟效益和社會效益，總結了目前我國VOCs治理存在的短板，最后結合《方案》的要求解讀了下一步在全流程、全環節加強VOCs治理攻堅的工作思路、重點任務和保障措施。 實施VOCs治理攻堅“一石多鳥” 近年來，藍天保衛戰取得積極進展，環境空氣質量持續改善，2019年細顆粒物（PM2.5）未達標地級及以上城市平均濃度為40微克/米3，與2015年相比下降23%。但臭氧（O3）污染問題日益凸顯，2019年，全國337個地級及以上城市O3年均濃度為148微克/米3，與2015年相比上升21%；以O3為首要污染物的超標天數占總超標天數的42%，僅次于PM2.5（占45%）。因此，在持續推進PM2.5污染治理的同時，要加大O3污染治理力度，遏制O3濃度快速上升的勢頭。VOCs是形成O3和PM2.5的重要前體物，實施VOCs治理攻堅能有效改善大氣環境質量，補齊大氣污染治理短板，增加企業效益，減少安全隱患，保護人體健康，實現環境效益、經濟效益和社會效益多贏，可以說是“一石多鳥”。 一是對改善環境空氣質量作用明顯。研究表明，VOCs是現階段重點區域O3生成的主控因子，京津冀及周邊地區、長三角、珠三角、蘇皖魯豫交界地區等區域的大中城市基本處于O3生成的VOCs控制區。VOCs對PM2.5的貢獻日益突出，源解析結果表明，一些城市秋冬季PM2.5組成中雖然硫酸鹽、硝酸鹽占比有所下降，但二次有機氣溶膠（SOA）占比提高，SOA正是由一些活性較強的VOCs生成。雖然VOCs治理起步晚，基礎較為薄弱，但是從另一個角度來說，VOCs的減排空間相比其他污染物要大得多。加大VOCs治理力度，能形成可觀的減排量，對改善空氣質量“事半功倍”。 二是經濟效益和社會效益明顯。VOCs主要存在于企業原輔材料、產品中，長期以來，由于粗放的生產、生活方式，大量VOCs從物料中揮發出來，既浪費了資源，又造成了污染，如有的汽油儲罐泄漏嚴重，據推算每年揮發近百噸汽油，造成直接經濟損失數十萬元。實施VOCs治理，既能推動減少原輔材料消耗，增加產量，實現減污降耗增效，為企業增加經濟效益，也能倒逼生產、生活方式的改變。此外，大部分VOCs物質易燃易爆，部分屬于有毒有害物質，還有一部分屬于惡臭物質，群眾舉報投訴較多。在實施VOCs排放治理的同時，也能有效減少企業安全隱患，解決群眾身邊的突出環境問題，保障人民身體健康。 VOCs治理能力薄弱、問題突出 近年來，我國越來越重視VOCs污染問題，VOCs治理力度不斷加強，管理體系逐步完善。2015年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》首次將VOCs納入監管范圍，使得VOCs排放控制有法可依。2017年以來，生態環境部先后印發《“十三五”揮發性有機物污染防治工作方案》《重點行業揮發性有機物綜合治理方案》等文件，細化了“十三五”VOCs污染防治的主要任務和保障措施，明確了VOCs治理思路和重點行業治理技術；陸續出臺《揮發性有機物無組織排放控制標準》以及制藥、涂料、油墨及膠粘劑等行業排放標準，進一步完善了VOCs排放標準體系。各地紛紛印發治理方案，出臺地方標準，不斷加大VOCs治理力度，取得了一定進展。 為深入了解各地VOCs治理現狀，2020年5月，生態環境部組織對20個城市120個縣（市、區）開展了全面深入的實地調研，共現場調研48個園區、45個集群、650家企業。從調研和前期掌握的情況來看，我國VOCs治理工作雖然取得了一些進展，但治理能力依然薄弱，VOCs污染尚未得到有效控制，是當前大氣污染治理的突出短板。 政府層面 一是重視認識不足。部分地區對當前VOCs污染治理的重要性認識不充分、不到位，工作積極性、主動性不足，相關工作部署、推進和實施進度緩慢，對上級單位VOCs治理政策文件簡單轉發了事，沒有真正落實。 二是指導幫扶不足。部分地區對已頒布的VOCs治理相關標準、政策宣貫力度不夠，對企業缺乏政策引導和業務指導，導致多數企業尤其是中小企業對應執行的標準政策不清楚，對標準實施準備不足。 三是能力不足。基層環境執法人員對VOCs管控的相關法律、法規、政策、標準等學習和掌握程度不夠，對企業涉VOCs排放重點環節和管控要求不了解、不清楚。基層執法隊伍缺乏PID、FID等現場快速檢測設備和走航監測、網格化監測等技術手段，缺少專業技術人員和有效的科技支撐。 企業層面 一是無組織排放問題突出。《揮發性有機物無組織排放控制標準》發布已有一年多的時間，已于2020年7月1日起全面實施，但目前量大面廣的企業尚未采取有效管控措施，含VOCs物料敞開式、粗放式地存儲、轉運、生產等現象仍然比較普遍；含VOCs物料處置環節管控不到位，大量VOCs廢料（液、渣）、廢包裝容器沒有得到及時妥善處置；部分石化、化工企業泄漏檢測與修復（LDAR）落實不到位，泄漏排放量大；部分企業檢維修以及清洗、放空、吹掃等環節非正常工況排放問題突出。 二是綜合治理效率低下。我國VOCs治理市場行業準入門檻低，低價競爭現象頻現，嚴重擾亂了市場秩序，加之監管能力不足等，治污設施建設質量良莠不齊，應付治理、無效治理等亂象叢生。廢氣收集率普遍偏低，大量廢氣局部收集裝置形同虛設。一些地區低溫等離子、光催化、光氧化等低效技術應用達80%以上，去除效率低下。一些企業末端治理采用吸附、吸收工藝，長期不更換吸附材料和吸收劑；采用燃燒、冷凝治理技術，運行溫度等達不到設計要求，實際效果大打折扣；甚至還有一些企業治理設施建而不用。 三是園區和集群綜合治理水平良莠不齊。涉VOCs排放的行業多、分布廣，一些行業以中小企業為主，比較容易形成企業集群。調研中發現，一些企業集群和中小工業園區，對VOCs沒有任何集中治理和統一管理措施，實際上只是同類企業的聚集地和集中排污地，集群、園區內企業VOCs治理水平普遍較低，治理設施簡易低效，現場管理粗放，無組織排放管控不到位，車間“跑、冒、滴、漏”，異味刺鼻。 四是監測監控不到位。我國VOCs監測工作尚處于起步階段，企業自行監測質量普遍不高，點位設置不合理、采樣方式不規范、監測時段代表性不強等問題突出。對第三方檢測市場的監管力度不足，一些企業為保障自身“達標”排放，甚至聯合第三方檢測公司集體造假。部分重點企業未按照要求安裝、運行和維護在線監測設備，數據質控不到位，在線監測數據質量差。涉VOCs排放工業園區和企業集群缺乏有效的監測溯源與預警措施，缺乏現場快速檢測等有效手段，走航監測、網格化監測等應用不足。 加強VOCs治理應堅持“三個治污” 《方案》以習近平生態文明思想為指導，統籌疫情防控、經濟社會平穩健康發展和打贏藍天保衛戰重點任務，扎實做好“六穩”工作，落實“六保”任務，堅持“三個治污”“五個精準”，全面加強VOCs綜合治理，推進產業轉型升級和經濟高質量發展。 堅持精準治污。實現問題精準、時間精準、區位精準、對象精準、措施精準。在問題上，聚焦當前VOCs治理中存在的源頭替代不足、無組織排放嚴重、治理設施簡易低效、監測監控不到位等突出短板；在時間上，聚焦O3污染高發的夏秋季，以O3超標天數占全年70%左右的6—9月為重點管控時段；在區位上，聚焦京津冀及周邊地區、長三角、汾渭平原、蘇皖魯豫交界地區，城市數占全國地級及以上城市總數的28%，O3超標天數占全國總超標天數的70%；在對象上，聚焦VOCs排放的重點企業、重點園區和企業集群；在措施上，突出源頭減排和過程管理，有組織和無組織排放控制并重，對源頭、過程、末端全流程、全鏈條、全環節分別提出管控措施，實現精準治理。 堅持科學治污。從O3形成的機理入手，充分運用走航監測、手工采樣監測以及VOCs溯源分析等手段，結合VOCs排放清單、成分譜以及O3生成潛勢等，確定重點控制的VOCs物質以及物種名錄、行業名錄、排放環節。在物種上，聚焦烯烴、芳香烴、醛類等大氣光化學反應活性強的物質；在行業上，聚焦VOCs活性物質排放量大的石化、化工、工業涂裝、包裝印刷等行業以及油品儲運銷。在排放環節上聚焦VOCs物料儲存、轉移和輸送、生產工藝過程、設備與管線組件泄漏以及敞開液面逸散。 堅持依法治污。根據法律、法規以及排放標準、產品質量標準等，嚴格依法監管、依法治理，不涉及關停、停產、錯峰生產、應急管控等強制性措施，嚴格落實監督執法“雙隨機、一公開”，不搞“全覆蓋”“一刀切”，最大限度減輕對企業正常生產的干擾。堅持幫扶與執法相結合，開展“送政策、送技術、送服務”等活動，向企業宣傳VOCs治理相關法律法規、政策標準，引導企業自覺守法，樹立減排VOCs就是增效的理念，幫扶指導企業加快實施達標排放改造。 全流程、全環節實施VOCs治理攻堅 《方案》針對當前VOCs治理中存在的問題，從源頭、過程、末端全流程、全環節提出了VOCs治理攻堅任務。 一是大力推進源頭替代，有效減少VOCs產生。有機溶劑等含VOCs原輔材料的使用是人為VOCs排放的主要來源，實施源頭治理是最有效的手段之一，但我國低VOCs含量原輔材料源頭替代比例明顯低于歐美等發達國家和地區的水平。近年來，各地越來越重視源頭減排，一些地方和行業開展了大量的工作，積累了很好的經驗。如浙江省湖州市印發《關于助力我市高質量綠色發展支持引導使用低揮發性有機物含量原料的十條意見》支持企業開展源頭替代，培育了一批源頭控制示范樣板企業。集裝箱行業協會以行業自律公約方式，“共同承諾、共同行動”，在全國分區限時，統一推行新型水性涂料，目前替代比例已經超過70%。根據一些企業反饋的情況來看，實施源頭替代后，雖然原輔材料成本有所增加，但環保治理成本和運營成本明顯下降，實現了環保和經濟雙贏。目前，油墨、涂料、膠粘劑、清洗劑等產品VOCs含量限值標準已出臺，將陸續實施，生態環境部也出臺了一系列支持鼓勵VOCs源頭替代的政策。為此，《方案》中提出，嚴格落實國家和地方產品VOCs含量限值標準，大力推進低（無）VOCs含量原輔材料替代，從源頭減少VOCs產生。 二是全面落實標準要求，強化無組織排放控制。無組織排放是指大氣污染物不經過排氣筒的無規則排放。由于VOCs具有揮發性，凡是使用含有VOCs物質的儲存、運送、混合、攪拌、清洗、涂裝、干燥及其他處理工序，均可能造成VOCs的排放。我國工業VOCs排放中無組織排放占60%以上，石化等行業占70%以上。《揮發性有機物無組織排放控制標準》已于2020年7月1日起全面實施，但目前量大面廣的企業未采取有效管控措施。為此，《方案》要求，各地督促指導企業對照標準要求開展無組織排放環節排查整治，對達不到要求的企業要加快整改。企業在無組織排放排查整治過程中，在保證安全的前提下，加強含VOCs物料的全方位、全鏈條密閉管理。 有兩個無組織排放環節是以往治理工作中比較容易忽略的，在《方案》中也明確了治理要求。對于處置環節，應將盛裝過VOCs物料的包裝容器、含VOCs廢料（渣、液）、廢吸附劑等通過加蓋、封裝等方式密閉，妥善存放，不得隨意丟棄，并進行集中清運，交有資質的單位處置；處置單位在貯存、清洗、破碎等環節應按要求對VOCs無組織排放廢氣進行收集、處理。對于停檢修等非正常工況，引導石化、化工等行業企業合理安排停檢修計劃，在確保安全的前提下，盡可能不在7—9月安排全廠開停車、裝置整體停工檢修和儲罐清洗作業等；確實不能調整的，要加強啟停機期間以及清洗、退料、吹掃、放空、晾干等環節VOCs排放管控，確保滿足標準要求。 三是聚焦治污設施“三率”，提升綜合治理效率。VOCs治理“三率”是指VOCs廢氣收集率、治理設施同步運行率和治理設施去除率，這“三率”共同決定了VOCs綜合治理效率。近年來，各地加大力度實施VOCs治理，很多高端、先進的治理工藝設備在石化、化工和汽車等行業得到了運用，也涌現了一批治理水平高、管理精細化的企業。但從調研情況來看，中小企業問題較多，“三率”普遍偏低。為此，《方案》提出，各地組織企業對現有VOCs治污設施“三率”開展“體檢”，重點關注單一采用光氧化、光催化、低溫等離子、一次性活性炭吸附、噴淋吸收等工藝的治理設施。對達不到要求的VOCs收集、治理設施進行更換或升級改造，確保實現達標排放。對于廢氣收集率，要求“應收盡收”，將無組織排放轉變為有組織排放進行控制，推動取消廢氣旁路；對于治理設施運行率，要求與生產設備“同啟同停”；對于治理設施去除率，要求做到“適宜高效”。除惡臭異味治理外，一般不采用低溫等離子、光催化、光氧化等技術。 四是深化園區和集群整治，促進產業綠色發展。涉VOCs排放的行業多、分布廣，一些行業，如化工、家具、膠合板、印刷、制鞋、汽修等，以中小企業為主，相關工業園區比較多，也容易形成企業集群。近年來，我國在園區和集群綜合治理中積累了一些經驗，各地也有一些好的做法可供借鑒，如廊坊文安人造板集群綜合整治、滄州泊頭鑄造集群整治、徐州家具集群建設集中噴涂中心等。但從調研情況來看，還存在很多治理水平低、污染嚴重的園區和集群，亟須實施綜合治理。《方案》要求，各地開展園區和集群排查整治，對存在突出問題的工業園區、企業集群制定整改方案，做到措施精準、時限明確、責任到人。工業園區要加強資源共享，實施集中治理和統一管理，開展園區監測評估，建立環境信息共享平臺。各企業集群要統一整治標準，統一整改時限，標桿建設一批、改造提升一批、優化整合一批、淘汰退出一批。鼓勵各地推進工業園區和企業集群建設涉VOCs“綠島”項目，統籌規劃建設一批集中涂裝中心、活性炭集中處理中心、溶劑回收中心等，實現VOCs集中高效處理。 五是強化油品儲運銷監管，實現減污降耗增效。根據第二次全國污染源普查數據，全國僅油品存儲和銷售環節VOCs排放量就高達50萬噸左右，其中光化學活性強的芳香烴和烯烴占比可達35%～50%。研究結果表明，儲油庫周邊VOCs濃度明顯比空氣質量監測站高，一些城市油品揮發造成的VOCs排放量可占到VOCs來源的10%～20%。對于油品儲運銷環節，揮發排放的都是產品，每排放一噸VOCs，實際上就造成了數千元的經濟損失。加強油品儲運銷環節的VOCs治理，是典型的減污降耗增效措施。為此，《方案》把油品儲運銷明確為攻堅的重點領域，指導督促各地全面加大油品儲運銷VOCs排放治理和監管力度，要求各地加大汽油、石腦油、煤油以及原油等油品儲運銷全過程的VOCs排放控制，在保障安全的前提下，重點推進儲油庫、油罐車、加油站油氣回收治理，加大油氣排放監管力度，并要求企業建立日查、自檢、年檢和維保制度。 《方案》中還有幾項2020年夏季重點推進的特色工作。 一是加大石化等行業儲罐VOCs治理力度。儲罐是石化、化工等行業重要的VOCs無組織排放源。從排查情況來看，VOCs物料儲罐量大面廣，部分存在泄漏、破損問題，VOCs排放量大。僅山東省石化、煤化工等行業就有VOCs儲罐1.3萬個，容積超過6000萬米3。《方案》要求，存儲VOCs物料的儲罐都要嚴格按照有關規定采取有效控制措施，罐體應保持完好，不應有孔隙；附件開口（孔）除采樣、計量（例行檢查、維護）外應密閉，定期檢查呼吸閥的泄漏情況，發現泄漏后及時修復。 二是推動取消廢氣旁路。目前，大量涉VOCs排放企業都設置了廢氣旁路，有的是出于安全生產原因保留的應急排放口，但更多的是沒有任何必要保留的備用煙道、排氣筒等。有的企業甚至一個車間有十幾個排氣筒，只有一個通向治理設施并安裝了監控設施，其他都是直通環境沒有任何監控，平時所有口全部敞開，大量的VOCs廢氣通過這些旁路繞過了處理設施直排大氣，也繞過了環保監管。因此，《方案》提出要推動取消廢氣排放系統旁路，因安全生產等原因必須保留的，要把保留旁路清單報當地生態環境部門，旁路在非緊急情況下必須保持關閉，并通過鉛封、安裝自動監控設施、安裝流量計等方式加強監管，開啟后應及時向當地生態環境部門報告，做好臺賬記錄。 三是加強對一次性活性炭吸附技術的管理。一次性活性炭吸附技術適用于小風量、低濃度有機廢氣，在中小企業中運用比較普遍。但活性炭質量低劣、長期不更換，廢活性炭沒有妥善處置等問題突出，導致很多吸附裝置達不到應有效果，有的甚至是形同虛設。《方案》中明確，采用活性炭吸附技術的，應滿足相關質量要求，并按設計要求足量添加、及時更換；各地要督促行政區域內采用一次性活性炭吸附技術的企業按期更換活性炭，對于長期未進行更換的，于2020年7月底前全部更換一次，并將廢舊活性炭交給有資質的單位處理處置，記錄更換時間和使用量。 四是提倡錯時夜間卸油、加油，減少蒸發排放。汽油加油、卸油等環節的蒸發排放是油品儲運銷重要的排放環節。夏季溫度高、輻射強，特別是中午時段，油品更易揮發，揮發的VOCs的O3生成潛勢大。各地油品裝卸、運輸與加油活動在中午高溫時段較為頻繁，《方案》提出，鼓勵各地采取措施引導車主避開中午高溫時段加油，引導油庫和加油站夜間裝、卸油，有效減少VOCs蒸發排放。目前，山東、河南、河北、山西、廣東、天津等省（市）已經陸續出臺夜間錯時加油優惠政策。山東省生態環境廳、共青團、婦聯、工商聯、機關服務局還聯合發布倡議書，倡導夜間加油，宣傳引導群眾通過夜間加油，以實際行動踐行綠色低碳的生活方式，攜手助力打贏藍天保衛戰。山東省相關城市在出臺政策后第一周，夜間加油量增加了15%左右；河南省在實施后夜間加油量、加油次數都增加了20%以上。實施后各地PM2.5濃度、O3濃度均得到不同程度的改善，夜間加油措施正是主要原因之一。 推動VOCs治理攻堅任務取得實效 為保障VOCs治理攻堅各項任務措施落實到位、取得實效，《方案》從幫扶、監管、監測、考核等方面提出了保障措施。 加強幫扶指導 指導地方整合執法、監測、行業專家等力量組建專門隊伍，開展“送政策、送技術、送服務”活動。向企業宣傳VOCs治理相關法律法規、政策標準、治理技術等，引導企業自覺守法，樹立減排VOCs就是增效的理念；幫扶指導企業加快實施達標排放改造，對于整改進度滯后的企業，定期通過現場指導、電話、微信、短信等方式進行提醒，確保達到標準要求。生態環境部組織開展“有溫度”的監督幫扶。結合強化監督定點幫扶工作，組織專家團隊深入各地，查找問題、把脈會診，針對共性問題、突出問題等提出工作建議，指導地方優化VOCs治理方案。生態環境部還配套編制了VOCs治理實用手冊，幫助指導企業開展VOCs治理，同時也方便從事VOCs污染防治管理的工作人員學習使用和提高業務能力幫扶指導企業實施達標排放改造。手冊電子版已在生態環境部官網公開免費提供給公眾。 依法實施監管 要求各地按照“雙隨機、一公開”模式，開展執法行動，對不能穩定達標排放、不滿足無組織控制要求的企業，依法依規予以處罰。在執法過程中，要按照《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》要求，規范行政處罰自由裁量權的適用和監督，做到合理合法、公平公正。重點查處違法情節及后果嚴重、屢查屢犯的企業，對典型案例公開曝光。生態環境部也將組織開展夏季O3污染防治強化監督幫扶，在幫扶指導企業治理的同時，緊盯工業園區、企業集群和重點管控企業，全面監督VOCs無組織和有組織達標排放情況，對發現的問題實行“拉條掛賬”式跟蹤管理，督促地方建立問題臺賬，制定整改方案，督促整改到位。 強化監測監控 加快完善環境空氣VOCs監測網，加強大氣VOCs組分觀測，完善光化學監測網建設，提高數據質量，建立數據共享機制。組織重點區域省（區、市）對重點工業園區和企業集群開展走航監測，排查突出問題，評估整治效果。加強污染源VOCs監測監控，組織重點城市開展排查，對達不到《固定污染源廢氣中非甲烷總烴排放連續監測技術指南（試行）》規范要求的要求其及時整改。其他地區加快VOCs重點排污單位自動監控設施建設，并與當地生態環境部門聯網。加強對企業自行監測及第三方檢測機構的監督管理，提高企業自行監測數據質量，公開一批監測數據質量差甚至篡改、偽造監測數據的機構和人員名單。 實施考核督察 生態環境部每月對重點區域、蘇皖魯豫交界地區和其他O3污染防治任務重的地區城市空氣質量改善情況進行通報，對空氣質量改善滯后或重點任務進展緩慢的城市進行預警。綜合運用強化監督定點幫扶等監管機制，壓實工作責任，對2020年優良天數比率約束性指標進展緩慢、問題特別嚴重的地區視情況開展點穴式、機動式專項督察。 作者：劉炳江 生態環境部大氣環境司司長
